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Grenelle II : la fin de l’étalement urbain ?

par Vincent Renard, le 06/06/2011
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Le Grenelle 2 multiplie les dispositifs nouveaux mais ne fournit pas les outils pour remédier à la pathologie centrale du développement urbain depuis trente ans : la contradiction entre les objectifs affichés de densification et l’ensemble des dispositifs institutionnels et réglementaires. Vincent Renard abonde dans le sens de Charlotte Denizeau : pointant les obstacles financiers, fiscaux et politiques auxquels se heurte la mise en œuvre de la loi, il en appelle à une grande loi urbanisme et logement.

Dossier : Les nouvelles politiques du logement


À l’automne 2007 s’est tenue à Paris la conférence dite « Grenelle de l’Environnement ». Les conclusions des différents groupes de travail ont donné lieu à un substantiel travail législatif. D’abord en 2009 avec le vote d’une première loi « Grenelle I », qui a posée des principes. Puis une loi Grenelle II, promulguée le 12 Juillet 2010. Cette dernière, ambitieuse, traduit les principes en règles et contraintes de divers ordres, touchant en particulier les politiques urbaines.

Le processus a donc été progressif, ce qui paraît logique au regard des enjeux posés. Cette méthode patiente pose toutefois des problèmes pratiques. Elle se heurte en particulier à la résistance des intérêts économiques sectoriels, notamment des milieux de la construction. Les tensions entre la volonté de « refaire la ville sur la ville » et des choix politiques qui autorisent la poursuite de l’étalement urbain en sont un exemple criant.

Le débat n’est pas neuf. Dès 1977, le « ministère de l’Équipement » publiait une plaquette largement diffusée intitulée « Attention, mitage » qui proposait deux schémas contrastés, la ville étalée contre la ville compacte. Le ministère y affirmait, au prix de quelques approximations comptables, que l’étalement coûtait très cher. L’objectif était alors de limiter le coût des équipements d’infrastructure, dans un contexte de fort développement urbain. Dans le même temps, les politiques du logement favorisaient l’accession à la propriété individuelle et les maisons en béton préfabriqué fleurissaient partout. Il s’agit aujourd’hui de garantir un développement durable, mais le débat reste le même.

La France n’est pas le seul pays européen à avoir impulsé une telle politique. La Grande-Bretagne avait également pris une initiative de même nature, dans la suite du rapport de 1999, Towards an urban renaissance, produit par un groupe de travail présidé par l’architecte Richard Rogers. Idem pour l’Allemagne depuis une vingtaine d’années et les États-Unis avec le mouvement du Smart growth. Pourtant, à quelques différences près, on constate dans la plupart des cas la poursuite de l’extension périphérique avec une intensité à peine modifiée en termes de « consommation d’espace ». Seuls certains pays du Nord de l’Europe y ont en partie échappé. La loi Grenelle II permettra-t-elle de modifier la donne ? On peut en douter.

La patiente élaboration d’un texte incompréhensible

Sur le plan de la méthode d’abord, la loi, complexe, et les décrets d’application à venir, trop nombreux, posent un double problème. Le premier, récurrent, est celui de la prolifération législative et de l’hypercomplexité juridique qui s’ensuit. Le droit ne pourra pas être approprié par ceux qui sont chargés de l’appliquer dans les collectivités locales. Déjà au niveau du Parlement, seule une poignée de députés et de sénateurs participe réellement au débat. Comme le note Yves Jegouzo (2010), orfèvre en la matière, « on peut comprendre que ceux qui vont avoir à appliquer le droit nouveau soient saisis d’une certaine angoisse… »

Mais cette loi pose un second problème : l’étalement urbain est difficile à cerner et à mesurer. Or les buts poursuivis par la loi avec cette obsession de la densification ne sont pas clairement définis. La « consommation d’espace » est un bon exemple, bien que le mot « consommation » ne paraisse pas adéquat. La loi précise, dans son article 9, que « le SCOT (schéma de cohérence territoriale) doit contenir des objectifs chiffrés de consommation économe de l’espace et de lutte contre l’étalement urbain ». Mais, comme dans nombre de ses dispositions, la loi ne fixe pas d’objectifs quantifiés. Comment le pourrait-elle ? Elle crée une commission chargée d’évaluer ladite consommation, les maires restant bien sûr maîtres du jeu... On souhaite bien du plaisir aux préfets pour exercer leur contrôle de légalité sur ce point !

Surtout, il ne faut pas confondre « consommation d’espace » et type d’habitat. La question de l’étalement urbain est bien plutôt celle de l’organisation du développement, de la maîtrise de l’aménagement, au regard de la spécialité française que sont l’habitat diffus et la maison à l’unité, résultats de la dictature du parcellaire. Au-delà d’une commission d’évaluation, la question centrale est celle des logiques financières des politiques du logement et l’absence d’une véritable politique d’offre foncière.

Fiscalité et politiques foncières : les vrais leviers

Sur le premier problème, la loi ne lève en rien une contradiction fondamentale des politiques urbaines en France : celle qui existe entre la volonté de lutter contre l’étalement urbain et certains dispositifs financiers et fiscaux favorables à la construction neuve en périphérie plutôt qu’à la densification et au renouvellement urbain. On n’en finirait pas d’en dresser la liste, depuis les diverses formes de « défiscalisation » jusqu’à l’arbitrage entre TVA et droits de mutation selon le type d’opération, en passant par les techniques de financement des équipements d’infrastructure. Une part essentielle du véritable pouvoir d’urbanisme, au niveau de l’État, se trouve à Bercy, peut-être plus qu’au ministère officiellement en charge (Castel 2010).

Le second problème permet quant à lui d’apprécier l’intensité de la controverse entre les tenants d’un urbanisme de la densification et ceux qui prônent un relâchement de la contrainte. Dans un contexte où l’aménagement ne fonctionne plus guère, où les zones d’aménagement concerté sont en réduction constante et les lotissements de taille de plus en plus réduite, relâcher la contrainte sur la compacité pourrait « libérer la production de logements » en « allégeant la contrainte foncière ». Le cœur du sujet est là : ce mécanisme pourrait produire plus de logements, mais la perte de maîtrise du développement urbain arme la centrifugation sociale par le marché foncier. De plus, la dictature du parcellaire conduit à une répartition aléatoire des terrains mis sur le marché.

L’organisation des pouvoirs locaux, en particulier du « pouvoir foncier », est ici un élément central. Les trois armes décisives en la matière sont le plan local d’urbanisme (PLU), le permis de construire et l’utilisation du droit de préemption. Sauf quelques villes qui font exception (les mêmes agglomérations sont toujours citées), ce pouvoir reste pour l’essentiel dévolu aux communes. Elles sont nombreuses (36 000, faut-il le rappeler ?) et leur expertise est faible. Sans en sous-estimer les difficultés, on peut penser que le transfert du pouvoir d’urbanisme à une structure d’agglomération élue paraît un prérequis pour infléchir une tendance lourde peu compatible avec la maîtrise des problèmes de logement comme de développement durable. Le document d’urbanisme local intégrerait alors le PLU, le programme local de l’habitat et le plan climat, comme on le voit par exemple en Allemagne ou aux Pays-Bas. Une porte s’était entrouverte lors de la discussion du projet de loi Grenelle II, systématisant l’intercommunalité dans l’élaboration et l’approbation des PLU. Le Parlement ne l’a pas voté. Le pouvoir des communes reste donc au cœur des mécanismes de développement urbain. Fragmentation, malthusianisme et « nimbyism » (le « pourquoi pas chez mon voisin ») ont de beaux jours devant eux. L’analyse de Charlotte Denizeau est ainsi à juste titre plutôt critique sur l’effet de la réforme des PLU sur la densification.

Un document cadre ne fait pas un outil

L’étalement urbain a donc de l’avenir. Les enquêtes le répètent d’ailleurs : l’habitat individuel périurbain correspond à la ville aimée des français (entre autres). Bien ou mal, il faut en tenir compte pour définir des stratégies urbaines.

Or la loi multiplie les dispositifs nouveaux mais ne crée pas de cadres contraignants. Directives territoriales d’aménagement et de développement durable, trames vertes et bleues, schémas régionaux de cohérence écologique, plans d’action pour le milieu marin et autres « documents cadres »… Tous ces textes donneront certainement du travail aux bureaux d’étude spécialisés. Mais ils ne fournissent pas les outils pour remédier à la pathologie centrale du développement urbain que nous avons soulignée : la contradiction entre les objectifs affichés depuis plus de trente ans et l’ensemble des dispositifs réglementaires, financiers et fiscaux… Comme le résume Élise Carpentier (2011), « la loi du 12 Juillet 2010 ne semble pas de nature à renforcer considérablement la normativité du dispositif, dont le champ d’application est réduit, la sanction reste aléatoire et la réalisation risque parfois de s’avérer délicate. »

Refonder la planification urbaine stratégique, remuscler les politiques foncières (pour maîtriser le développement urbain et assurer une récupération publique de la valorisation des terrains), repenser l’ensemble des dispositifs fiscaux qui impactent le fonctionnement des marchés fonciers : ceci n’est imaginable que dans un texte de synthèse qui, comme le font les britanniques, intégrerait à la fois la dimension de l’urbanisme, du logement et une refonte des pouvoirs locaux.

En savoir plus

  • Castel, Jean Charles. 2010. « Ville dense, ville diffuse, les deux faces de l’urbanisation », Études Foncières, n° 147.
  • Carpentier, Élise. 2011. « Les objectifs assignés aux documents d’urbanisme après la loi “Grenelle II” », Revue de droit immobilier, n° 2.
  • Jegouzo, Yves. 2010. « L’ambitieuse loi portant engagement national pour l’environnement », Actualité Juridique Droit Administratif, n° 30.

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Vos commentaires

  • Le 2 décembre 2011 à 11:46, par Michel BONNEAU En réponse à : Grenelle II : la fin de l’étalement urbain ?

    J’ai pour ma part 57 ans et travaille à titre libéral depuis 1981, avec des hauts ( 100 logements ) et des bas ( aucune commande depuis un mois, même petite expertise... Faites MICHEL BONNEAU ARCHITECTE dans Google et vous comprendrez ). Il m’est arrivé récemment de rendre service pour 250 € TTC : une heure de RDV initial, 3 h de recherche s/calque d’étude et une de rendu et tirages, soit 5 x 50 €/h. Un projet aboutissant à une demande de PC peut parfois ne prendre que trois jours : 24 x 50 = 1200 € TTC tout compris. Ca n’est pas onéreux outre mesure et c’est suffisamment rapide ; en tout cas, ce n’est pas honteux et je ne tombe pas sous le coup d’un risque de signature de complaisance, car je reprends tout à mon compte depuis le début, avec acompte et honoraires à mi-parcours même s’il est très court, le tout à partir d’un petit contrat type signé chez moi.
    Alors, pourquoi ne pas présenter notre revendication d’obligation de recours comme une offre de service envers les plus démunis ?
    Il ne faut pas nous leurrer : la suppression du seuil des 170 m² n’est pas applicable aujourd’hui ; les structures mises en place depuis 1977 ( je veux parler des dessinateurs employés dans les PME de construction et autres pavillonneurs ou des cabinets de maîtres d’œuvre indépendants ) ne peuvent être démolies d’un revers de main. C’est pourquoi je pense à un petit scénario PROPOSANT des actions équilibrées :
    - Une PUBLICITE pour nos services et notre utilité dans tous les médias ( ce qui peut être envisagé tout de suite pour "préparer le terrain" ).
    - Un CONVENTIONNEMENT attractif du coût horaire des honoraires serait déclaré pour tous les architectes ( le dépassement serait évidemment autorisé ) indexé s/l’augmentation du coût de la vie et qui paraîtrait au Journal Officiel.
    - Un VOLET D’INCITATIONS OU D’ENCOURAGEMENT à utiliser nos services serait proposé : défiscalisation, possibilité d’intégrer les honoraires dans l’emprunt pour les travaux, etc...
    - Un ABAISSEMENT DU SEUIL DES 170 PROGRAMME, p/exemple, de 15 m² tous les ans ; la "réforme" s’étalerait ainsi s/ 10 ans pour aboutir aux 20 m² de la procédure de Déclaration de Travaux. Cela permettrait de transférer en douceur le personnel des PME du bâtiment vers les agences d’architectes. Mais peut-être faudra-t-il ne pas descendre au-dessous de 95 ou 110 m² pour laisser les maîtres d’œuvre indépendants exercer leur métier.
    Ce SCENARIO serait à demander par l’Ordre et les Syndicats, avec pétitions à l’appui, au gouvernement actuel, mais aussi à proposer au PS et à EELV ( les "verts" ) car nous sommes vus par "la gauche" comme nous voit pour l’instant la majorité de la population : des empêcheurs de tourner en rond, des gens que seuls les riches peuvent s’offrir, des parasites inutiles et gaspilleurs, etc... Ce qui est des plus vexant pour ceux qui veulent œuvrer pour le bien public et le bien-être de tous, en urbanisme comme en architecture.


    Cette revendication des plus "petits" architectes français revêt une grande importance. Nombre de ceux-ci n’atteignent pas le SMIG s’ils ne pratiquent pas les concours de la maîtrise d’ouvrage publique. Dans le contexte actuel ( et depuis la fin des années 70 ) d’une énorme production de maisons individuelles, les 170 m² représentant la valeur de deux petits pavillons, le recours à l’architecte ne dépassait pas les 2% en 2009. Comment vivre, mais aussi comment insuffler dans l’opinion les idéaux acquis après 6 à 7 ans d’étude ?
    L’existence de ce seuil poserait moins de problème si l’esprit de la Loi s/ l’architecture ou celui du Grenelle II étaient bien appliqués : la volonté de densification des opérations de construction dans les zones urbanisées permettrait à chacun de s’exprimer et travailler honnêtement. Cela n’est pas le cas. Nous aboutissons maintenant à un gâchis incroyable de VRD ( voirie et réseaux de viabilisation ), un éparpillement et un gel de surfaces agricoles, sans compter l’évolution désastreuse de notre population faite de gens qui n’apprennent pas la vie en collectivité. Nous voulons que cela cesse.

    Michel BONNEAU Architecte DPLG
    58 rue du Maréchal Foch
    85 340 OLONNE-S/MER
    Tél./Fax : 02 51 90 74 05
    archimibonneau@orange.fr
    www.architectes.org/archimib...

  • Le 9 mars 2012 à 18:46, par ECOBE 09 En réponse à : Grenelle II : la fin de l’étalement urbain ?

    Mais Mr Michel BONNEAU, il en est de même pour les ingénieurs thermiciens que beaucoup d’architectes considérent comme inutiles. Et pourtant la réglementation oblige à faire appel à eux pour des études thermiques, mais on préfére les ignorer.

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Pour citer cet article :

Vincent Renard, « Grenelle II : la fin de l’étalement urbain ? », Métropolitiques, 6 juin 2011. URL : http://www.metropolitiques.eu/Grenelle-II-la-fin-de-l-etalement.html
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