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Densifier l’habitat pavillonnaire : des démarches individuelles aux projets collectifs

par Sylvain Petitet, le 20/03/2013
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La densification des tissus pavillonnaires recouvre des pratiques anciennes et variées, qui font écho aux enjeux actuels des politiques publiques. Soulignant les limites politiques, urbaines et sociales de la division parcellaire, Sylvain Petitet préconise l’élaboration de projets participatifs, susceptibles de concilier intérêt général et intérêts particuliers.

Dossier : La densification pavillonnaire en débat

Depuis la loi SRU (Solidarité et renouvellement urbains) de décembre 2000, « refaire la ville sur la ville » est l’un des mots d’ordre de l’aménagement urbain. Cette injonction s’est principalement traduite par des interventions dans les zones centrales des agglomérations. Plus récemment, la densification des quartiers d’habitat pavillonnaire est apparue comme une solution susceptible de concilier maîtrise de l’étalement urbain et l’appétence des français pour la maison individuelle [1].

Des proches périphéries urbaines avec leurs pavillons des années 1930 à 1960 au périurbain lointain touché plus récemment par la construction pavillonnaire, l’habitat individuel prend des formes variées (Vilmin 2012). Il accueille également des populations socialement diverses dont les attentes, projets et modes de vie sont très divers. Une intervention massive sur l’ensemble du périurbain serait donc compliquée. Mais, s’il est difficile d’envisager une transformation de quartiers pavillonnaires récents, ce pourrait être pertinent pour les quartiers pavillonnaires plus anciens des proches périphéries urbaines. Dans ces territoires, la révision d’un PLU (plan local d’urbanisme), l’arrivée d’un transport collectif en site propre, le vieillissement de la population ou l’amorce d’un renouvellement générationnel sont autant d’éléments favorables au lancement d’une réflexion collective sur la mutation d’un quartier.

La densification pavillonnaire : mouvement historique…

À première vue, l’intervention sur les tissus pavillonnaires paraît difficile dans la mesure où elle se heurte à la nature individuelle et à la structure morcelée de la propriété foncière. Les outils et modalités classiques de l’aménagement public, qui supposent une maîtrise foncière préalable, s’avèrent inadaptés. Une solution apparemment simple, économique et efficace réside dans l’utilisation des droits à construire résiduels dans les quartiers qui en disposent ou dans la modification du PLU (plan local d’urbanisme) en vue de les accroître. De nombreux agents et investisseurs immobiliers, mais aussi des particuliers avisés, savent depuis longtemps tirer profit des possibilités offertes par les POS (plans d’occupation des sols) puis les PLU pour développer des opérations immobilières par le biais de divisions ou de restructurations parcellaires. Ce mode de densification conduit à deux types de résultat : la production de petits collectifs par démolition‑reconstruction ou la production de maisons individuelles en fond de parcelle par division parcellaire.

… et des pratiques opportunistes

Le premier cas est celui de l’investisseur immobilier acquérant un pavillon sur sa parcelle et, éventuellement, la parcelle voisine. Recherchant le plus souvent des biens dans des rues importantes, il réalise ensuite des opérations de petit collectif (deux ou trois étages) en fonction des droits à construire disponibles et des règles d’urbanisme en vigueur. C’est, d’une certaine façon, la perpétuation d’une forme historique de progression de l’urbanisation dense dans les cœurs de ville comme dans les faubourgs. Le phénomène peut se dérouler sur un temps relativement long à l’échelle d’un quartier ou de façon beaucoup plus ponctuelle et spectaculaire. Cela se produit à l’arrivée d’une infrastructure de transport collectif (qui augmente la pression foncière) ou en lien avec des dynamiques socio-démographiques favorables au marché immobilier (renouvellement générationnel, par exemple). En fonction du contexte urbain et sociologique du quartier, ce type d’évolution peut être perçue comme « naturelle » ou provoquer des réactions de rejet de la part des habitants.

Le second cas est celui de la densification dite « douce » et « diffuse » par construction de maisons individuelles en fond de parcelle. Elle relève d’une plus grande diversité de situations. Il peut s’agir d’investisseurs immobiliers ayant acquis des pavillons sur des parcelles suffisamment grandes pour permettre une division parcellaire, voire un petit lotissement dans lequel ils dégagent une ou plusieurs parcelles constructibles. Il peut aussi s’agir d’une opération permettant à un ménage vieillissant de se décharger d’une tache d’entretien devenue trop lourde tout en valorisant son patrimoine foncier. Des enfants peuvent également construire sur le terrain de leurs parents. Elle peut, enfin, être le fait d’un nouvel acquéreur cherchant à valoriser une partie du foncier acquis ou d’héritiers souhaitant valoriser au mieux la maison et le terrain disponibles.

La division parcellaire : pratique intéressante à systématiser avec prudence

Schéma 1. Parcelles en « drapeau » issues de divisions parcellaires,
lotissement du Bas Pontet, Saint-Symphorien-d’Ozon (Rhône).
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Source : Google Earth.

Ces pratiques bien connues ne nécessitent souvent qu’une simple division parcellaire pour la production d’une parcelle en « drapeau » (schéma 1) permettant l’aménagement d’une impasse pour accéder au fond de parcelle. De prime abord, elles paraissent à la fois souples et avantageuses pour la collectivité puisqu’elles ne nécessitent aucun investissement public et qu’elles peuvent être enclenchées par une simple modification des règles d’urbanisme. La collectivité peut accompagner sa démarche d’une information générale de la population sur les nouvelles possibilités offertes [2] : libre alors aux propriétaires immobiliers de les saisir ou non. Sachant que l’on construit en moyenne chaque année environ 1 % du patrimoine de logements existant, la division annuelle d’une parcelle sur cent permettrait de suivre ce rythme.

Ces principes fondent les expérimentations lancées dans le cadre d’un programme « Villes durables » de l’ANR (Agence nationale de la recherche) démarré en 2009 et baptisé BIMBY (Build in my back yard). Sur le plan de la connaissance, il a permis la production d’analyses intéressantes mais vise également à promouvoir cette méthode comme une « nouvelle filière du renouvellement urbain » (Miet 2012). Il est donc important de rappeler les limites de ce mode de production urbaine et les risques que fait courir sa systématisation.

Densifier les terrains ou densifier les quartiers ?

D’abord, la division parcellaire s’apparente à un urbanisme de « passager clandestin » : qu’il s’agisse de la voirie, du stationnement ou des réseaux d’eau, d’assainissement ou d’énergie, la question de l’état et des réserves de capacité nécessaires n’est jamais abordée. Si ces réserves existent, encore faut-il s’en assurer et vérifier que les infrastructures pourront supporter un surcroît de logements. En l’état, le coût marginal pour la collectivité est faible, mais il pourrait augmenter rapidement si la pratique se généralisait, notamment dans les quartiers aménagés dans les années 1950 à 1980, auxquels ce type de processus s’adresse particulièrement, et dont les réseaux sont parfois en voie d’obsolescence. Surtout, l’intervention sur ce type de territoire ne peut faire l’économie d’une réflexion sur les questions d’énergie, de consommation et traitement d’eau, de déchets et de déplacements, préalable indispensable à la promotion de solutions aujourd’hui considérées comme plus « durables ».

Ensuite, sur le plan urbanistique, il est largement admis que les formes urbaines produites par le développement des zones d’habitat pavillonnaire depuis les années 1970 ne sont pas satisfaisantes. La structure de la voirie en « raquette », en impasse ou en « arêtes de poisson » (schémas 2 et 3) est souvent peu propice au développement des modes actifs (marche, vélo) ou à la desserte en transports collectifs. La faible qualité ou l’absence d’espaces publics font aussi l’objet de critiques anciennes et récurrentes. Alors que cheminements et espaces publics constituent des dimensions essentielles à la qualité des aménagements, la démarche proposée ne traite absolument pas de ces questions. Bien au contraire, en encourageant une densification systématique et peu encadrée, elle pourrait aggraver la situation et réduire les possibilités d’intervention ultérieure.

Schémas 2 et 3. Voiries de lotissement en « raquette » et
en « arêtes de poisson » à Meyzieu (Rhône).
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Source : Google Earth.

Enfin, d’un point de vue social, on peut s’interroger sur le caractère individualiste de la démarche. La vie pavillonnaire n’est pas simplement régie par les règles juridiques du lotissement, le règlement pouvant d’ailleurs constituer un obstacle à la mise en œuvre de toute division parcellaire. Son harmonie repose sur le respect de règles implicites de bon voisinage, sur une convivialité respectueuse des distances et de l’intimité de chacun. La valorisation financière par un individu d’un bien foncier par division parcellaire en vue d’une densification peut être considérée par les voisins comme une dévalorisation de leur propre patrimoine en raison notamment de la modification des perspectives et de l’environnement ou d’une diminution de leur intimité.

À l’exception de certains cas bien spécifiques (un habitant bien intégré construisant un logement pour ses enfants sur sa parcelle), tout laisse à penser que la division parcellaire fera l’objet de réticences et même de recours contentieux. Ce risque est social. Il est également politique pour les élus qui auront initié la démarche sans en mesurer vraiment les conséquences possibles.

Une densification participative, plus collective et plus durable

Si la division parcellaire est l’un des outils possibles pour la densification des quartiers pavillonnaires, la présentation des avantages individuels qu’elle peut procurer ne saurait constituer une démarche d’urbanisme. Pour être acceptés, l’éventuelle densification et les bénéfices individuels retirés doivent s’inscrire dans le cadre d’un projet collectif élaboré par et pour les habitants du quartier et s’accompagner de bénéfices collectifs pour l’ensemble de ces habitants.

Forts de ces convictions, Atelier Villes & Paysages, Egis et le mouvement PACTE ont élaboré depuis 2009 une démarche participative de réflexion sur le devenir et l’évolution possible d’un quartier d’habitat pavillonnaire : l’éco-réhabilitation. En cours d’expérimentation dans l’agglomération angevine sous l’égide de l’AURA (Agence d’urbanisme de la région angevine), cette démarche se fonde sur un diagnostic approfondi du quartier, abordant les questions relatives aussi bien au logement et aux modes de vie qu’au quartier et à la ville : itinéraires et projets résidentiels des habitants, qualités techniques et d’usage des logements, adéquation du logement, du quartier et de la ville aux besoins et aspirations des habitants, pratiques de déplacements, services et aménités urbaines, qualité et pratique des espaces privés, collectifs et publics, état des différents réseaux, dynamisme du marché foncier et immobilier local…

Sur la base de ce diagnostic partagé, il est possible d’amener les habitants à discuter collectivement des futurs possibles pour leur quartier et leur vie dans ce quartier. Un véritable projet urbain participatif est alors envisageable pour le quartier, avec éventuellement un nouveau schéma de voiries laissant plus de place aux modes doux et permettant une desserte par transport collectif, l’implantation de services, commerces, équipements collectifs ou publics, etc. C’est aussi un moment pour engager, à l’échelle du quartier, des solutions innovantes en matière d’énergie, de traitement des eaux ou des déchets. Ces éléments alimentent ensuite la définition d’orientations d’aménagement et de règles d’urbanisme dans le PLU. La mise en œuvre peut donc se traduire par des redécoupages à l’échelle de parcelles individuelles mais peut aussi passer par une restructuration plus globale et profonde du foncier avec l’appui d’un établissement public foncier permettant une meilleure organisation du schéma viaire, la restructuration des parcelles existantes et la création de nouvelles parcelles.

Délibérément collective, initiée par les élus et animée et alimentée par une équipe de professionnels aux compétences variées, cette démarche constitue une réelle innovation reposant non seulement sur l’intérêt individuel des propriétaires fonciers mais aussi sur leur engagement dans une réflexion commune au service de l’évolution de leur quartier. Les quartiers d’habitat pavillonnaire, souvent présentés comme la manifestation spatiale de l’individualisme contemporain, pourraient alors devenir des lieux où s’invente et s’expérimente un urbanisme véritablement participatif, voire même des formes innovantes d’aménagement urbain.

Bibliographie

  • Miet, D. 2012. « Démarche Bimby : l’habitant producteur de terrain, nouvel acteur stratégique du PLU », Urbanisme, n° 386, p. 19‑21.
  • Petitet, S. et Caubel, D. 2010. « Quel rôle pour les activités économiques dans la maîtrise de l’étalement urbain », Études foncières, n° 148, p. 30‑34.
  • Sabatier, B. et Fordin, I. 2012. « Densifier le pavillonnaire », Études foncières, n° 155, p. 12‑16.
  • Vilmin, T. 2012. « Les trois marchés de l’étalement urbain », Études foncières, n° 157, p. 27‑33.

En savoir plus

  • Agence d’urbanisme de la région angevine (AURA). 2012. « Enquête “La ville toujours plus loin” ; habiter le périurbain », Ur – Études Urbanisme.
  • Fédération nationale des agences d’urbanisme (FNAU). 2006. Habitat, formes urbaines : densités comparées et tendances d’évolution en France, Paris : FNAU.
  • Léger, J.‑M. 2010. « Densification des lotissements. Les pavillons font de la résistance », Études foncières, n° 145, p. 12‑15.
  • Morel-Brochet, A. et Ortar, N. 2012. La Fabrique des modes d’habiter. Homme, lieux et milieux de vie, Paris : L’Harmattan.

Notes

[1] Elle pourrait également judicieusement s’appliquer aux zones d’activités économiques (et commerciales), qui sont à la fois très consommatrices d’espace et vecteurs de cet étalement urbain. (Petitet et Caubel 2011).

[2] Voir la démarche « laneway housing » de Vancouver sur le site www.vancouver-ecodensity.ca.

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Vos commentaires

  • Le 23 mars 2013 à 16:47, par David Miet En réponse à : Densifier l’habitat pavillonnaire : des démarches individuelles aux projets collectifs

    Comme mon commentaire du 21 mars semble avoir disparu, je me permet de le remettre aujourd’hui.

    C’est un signe très positif pour la démarche BIMBY que des acteurs comme EGIS et Ateliers Villes et Paysages se ré-approprient, bien qu’avec quelques approximations, ces idées neuves qui sont aujourd’hui portées par les 1200 professionnels du réseau Bimby+ : http://bimby.fr/portail/bimby-plus

    Mettre en synergie l’intérêt individuel et l’intérêt collectif, telle est effectivement l’hypothèse d’origine des travaux du projet BIMBY, que ré-exprime ici l’auteur, et que nous avions formulée ici : "L’hypothèse centrale du projet BIMBY", 2011 :, http://bimby.fr/2011/02/hypothese-c...

    Faire le projet urbain avec les habitants, telle est effectivement l’orientation méthodologique fondamentale des différentes expérimentations Bimby qui ont cours un peu partout en France, par exemple aux Essarts-le-Roi : "Ils ont testé l’urbanisme Participatif", 2011 :, http://bimby.fr/content/exp%C3%A9ri...

    Pour nuancer les propos de l’auteur, j’indiquerais cependant que l’expérience concrète du travail quotidien avec les habitants des quartiers pavillonnaires (un travail fin avec 400 ménages, dans le cadre d’expérimentations menées sur les territoires de 8 collectivités d’Ile-de-France et de Normandie) nous montre qu’il faut veiller à ne pas opposer, comme semble le faire Sylvain Petitet, les projets individuels à l’échelle de la parcelle aux projets collectifs qui peuvent être menés en synergie avec ceux-ci, que ce soit à l’échelle des îlots, des rues ou des quartiers.

    Ce n’est en effet pas parce que l’on va dans le sens de l’intérêt des ménages que l’on va automatiquement contre les intérêts de la collectivité.

    Essayer de sortir de cette vision manichéenne, qui conduit à voir le projet de l’habitant comme un risque, c’est justement tout l’esprit qu’essaie d’insuffler la démarche Bimby dans nos pratiques du projet urbain, afin de produire un projet qui serve mieux les intérêts des individus comme il sert mieux les intérêts de la collectivité : c’est-à-dire un projet plus intelligent et plus efficace.

    A la lecture de cet article, qui joue encore de cette opposition individu/collectivité, héritée d’un urbanisme d’un autre âge, je crois que l’auteur n’a pas encore tout à fait saisi le sens de cette dynamique d’intelligence collective.

    Or le risque se situe exactement ici : il ne fait aucun doute que tout urbaniste qui se respecte saura attirer l’attention de la collectivité sur les questions de déplacements, de réseaux, d’espaces publics, d’énergie ... : c’est ce qui constitue le coeur de son métier, et je ne pense pas qu’il ait besoin qu’un autre lui rappelle.

    Le danger se situe plus, d’après ce que nous avons pu voir sur le terrain, dans le fait de ne pas choisir la bonne façon d’aborder la mise en synergie des intérêts des habitants et des intérêts portés par la commune.

    Ainsi, faisons tout d’abord très attention à ne pas plaquer nos jugements hâtifs sur ces quartiers en catégorisant, par exemple, les modes de vie et les démarches des habitants comme "individualistes". Une telle vision caricaturale de l’habitant des quartiers pavillonnaires relève en fait bien souvent d’un manque de pratique et de terrain, et tout simplement d’un manque de contact avec les habitants.

    Il est par ailleurs certain que la plupart d’entre eux ont plutôt quelques craintes lorsqu’un urbaniste s’apprête à planifier une transformation de leur cadre de vie. Si les urbanistes commencent eux aussi à avoir peur des habitants ... alors ces démarches seront certainement vouées à l’échec.

    Il existe un réel risque politique de ce point de vue là, et je ne conseillerais à aucun élu, ni d’ailleurs à aucun urbaniste qui souhaite nouer un dialogue respectueux avec les habitants d’une commune, de qualifier de "passager clandestin" les divisions parcellaires entreprises à l’initiative des habitants, comme s’est laissé aller à le faire l’auteur de cet article. Peut-on créer un climat de confiance en employant de tels termes pour parler des projets de ceux avec qui nous souhaitons coopérer pour bâtir une ville plus durable ?

    De même, essayons d’adopter une vue plus optimiste sur ces quartiers qui, on le sait aujourd’hui, sont pleins d’avenir et constituent une chance pour les dynamiques urbaines de demain. Tâchons donc de ne pas trop les stigmatiser au départ, même si l’on sait que la maison individuelle n’est pas la tasse de thé de la plupart des urbanistes … tant ceux-ci ont naturellement des préférences pour d’autres modes d’intervention qui mette mieux en valeur leurs pratiques, du moins les pratiques du projet urbain du 20e siècle.

    Enfin, pour aller plus loin dans la réflexion, et rentrer dans la pratique, voici quelques suggestions de liens pour approfondir quelques thèmes que l’auteur ne fait que survoler :

    - Le PLU comme outil de maîtrise de la densification à initiative habitante : http://bimby.fr/content/l%E2%80%99%...

    - La question de la densification et de l’assainissement individuel :
    http://bimby.fr/content/bimby-face-...

    - La question du Bimby et du financement des équipements :
    http://bimby.fr/content/contributio...

    - La question de la rénovation énergétique qui peut être un effet corollaire du Bimby : http://bimby.fr/content/division-te...

    - Ou encore la question des déplacements et des modes doux dans le cadre d’un projet de type Bimby : , http://bimby.fr/content/remettre-vi...

    Et enfin, une petite vidéo sur la façon dont un élu local utilise la démarche Bimby pour "croiser les intérêts de chacun" : http://bimby.fr/content/pourquoi-ai...

    En espérant que ces quelques pistes et suggestions permettent à EGIS et Ateliers Villes et Paysages de concrétiser avec succès les démarches de densification pavillonnaire qu’ils ont initiées.

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Pour citer cet article :

Sylvain Petitet, « Densifier l’habitat pavillonnaire : des démarches individuelles aux projets collectifs », Métropolitiques, 20 mars 2013. URL : http://www.metropolitiques.eu/Densifier-l-habitat-pavillonnaire.html
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